'Judicial review' yang jadi ancaman terbesar bagi demokrasi Indonesia

Muhammad Latief

JAKARTA

Demokrasi Indonesia sedang menghadapi ancaman terbesar di era modern – 20 tahun setelah reformasi, ujar para ahli.

Ancaman ini dipicu dengan pengajuan judicial review Pasal 169 Huruf N Undang-Undang Nomor 7/2017 tentang Pemilihan Umum (Pemilu) yang menggugat pembatasan masa jabatan wakil presiden (wapres) hanya dua periode.

Direktur Eksekutif Saiful Mujani Research and Consulting (SMRC) Djayadi Hanan mengatakan dalam sistem demokrasi, kekuasaan membutuhkan pembatasan (term of limitation) karena beberapa alasan.

“Membatasi masa jabatan atau periodisasi adalah upaya agar kekuasaan tidak terkonsentrasi pada satu orang atau kelompok,” ujar Djayadi dalam sebuah diskusi di Jakarta, Kamis.

Judicial review ini diajukan oleh Partai Persatuan Indonesia (Perindo). Dalam pasal yang digugat itu, disebutkan bahwa syarat calon capres dan cawapres adalah belum pernah menjadi presiden atau wakil presiden selama dua kali masa jabatan yang sama.

Menurut Perindo, pasal tersebut bertentangan dengan Pasal 7 UUD 1945. Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) atas pasal ini, disebut oleh Perindo akan memberikan kepastian hukum karena ada dualisme tafsir dalam pasal ini, khususnya pada frasa “dua kali jabatan yang sama.”

Apakah dua kali masa jabatan ini harus diartikan secara berturut-turut atau tidak, sebut Perindo.

Perindo meminta aturan yang membatasi masa jabatan presiden dan wapres maksimal dua periode tersebut hanya berlaku apabila presiden dan wapres itu menjabat secara berturut-turut.

Pasal ini dianggap menghalangi Jusuf Kalla, wakil presiden yang sedang menjabat untuk maju kembali sebagai cawapres pada Pemilihan Presiden 2019.

Perindo adalah partai yang didirikan oleh taipan media, Hary Tanoesoedibjo, rekan bisnis Presiden AS Donald Trump di Indonesia. Pada Pilpres 2014 lalu, partai ini adalah pendukung loyal kandidat presiden yang kalah, Prabowo Subianto. Namun, setelah ketua umumnya ditimpa skandal dugaan ancaman pada salah seorang jaksa penyidik, partai ini berbalik mendukung Presiden Joko Widodo, bahkan sudah menyatakan dukungannya pada Jokowi pada Pilpres 2019.

Aktivis Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) Bivitri Susanti mengatakan pembatasan masa jabatan adalah hasil reformasi politik Indonesia pada 1998. Para perumus perubahan konstitusi waktu itu memberikan tekanan yang kuat pada hal tersebut, karena ingin mencegah agar kediktatoran Presiden Soeharto tidak terulang.

Rumusan ini kemudian dituangkan dalam Pasal 7 Undang-Undang Dasar 1945 yang berbunyi:

“Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan.”

Pasal pada konstitusi ini kemudian “di-copy paste” dalam Pasal 169 huruf N UU No 7/2017 tentang Pemilu, yaitu “belum pernah menjabat sebagai presiden atau wakil presiden, selama dua kali masa jabatan dalam jabatan yang sama.”

Sebelum masuk konstitusi, semangat pembatasan masa jabatan presiden dan wakil presiden dituangkan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden.

“Ada orisinal intensi para penyusun konstitusi, yaitu membatasi jabatan karena semangat reformasi,” ujar Bivitri.

Semangat pembatasan masa jabatan juga diterapkan untuk jabatan publik yang lain, seperti gubernur, bupati, wali kota dan komisioner lembaga negara. Ini sudah ada dalam UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang menyebut bahwa calon kepala daerah harus belum pernah menjabat sebagai kepala daerah selama dua kali masa jabatan dalam jabatan yang sama.

“Ini bukan persoalan tidak suka pada Pak JK, tapi jika dikabulkan sistem akan rusak, bisa membuka kotak Pandora. Setan-setan demokrasi akan keluar,” kata Bivitri.

“Setan-setan” tersebut adalah orang-orang yang berambisi melanggengkan dan mendapatkan keuntungan besar dari kekuasaan. Seseorang bisa menjadi presiden dan wakil berkali-kali tanpa dibatasi, sehingga memunculkan sosok dengan kekuasaan sangat besar, sebut dia.

Menurut Djayadi, sistem presidensial sudah menetapkan prinsip rigidity, yaitu prinsip yang mengatur masa jabatan seorang presiden dengan ketat. Prinsipnya, tidak ada yang bisa menghentikan presiden sebelum masa jabatannya habis, kecuali ada pelanggaran berat.

Berbeda dengan sistem parlementer, yang bisa menghentikan atau menurunkan presiden dari jabatannya sewaktu-waktu karena sebab politik atau hal lain.

Kata Djayadi, ini juga soal sirkulasi elite pemegang kekuasaan, kesempatan bagi partai politik untuk melakukan kaderisasi pimpinan bangsa agar sistem demokrasi selalu sehat.

Sistem demokrasi dengan pembatasan masa jabatan ini juga mencerminkan perkembangan masyarakat dan berlaku umum pada sebagian besar negara-negara di dunia. Di Afrika ada 39 negara yang membatasi jabatan presiden hanya dua periode, Amerika 11 negara, Asia 16 negara, Eropa 30 negara sedangkan Oseania tujuh negara.

“Jumlah total, lebih dari 100 negara di dunia ini yang membatasi jabatan presiden dan wakil presidennya hanya dua periode. Ini praktik yang sudah umum, biasanya lebih baik,” ujar Djayadi.

Kepastian hukum

Wapres Jusuf Kalla sendiri kini mengajukan diri untuk menjadi pihak terkait dalam gugatan uji materi. Irman Putrasidin, kuasa hukum JK, mengatakan judicial review ini membutuhkan kehadiran JK untuk menjelaskan konteks Pasal 7 UUD 1945.

Pengalaman JK sebagai calon wakil presiden, wakil presiden dan calon presiden bisa memberikan pemahaman komprehensif tentang pasal tersebut.

JK, menurut Irman, juga berhak atas kepastian hukum, apakah hanya boleh menjadi wakil presiden dua kali atau ada tafsir konstitusional lain.

Menurut Irman, perlu ada penjelasan pada Pasal 7 UUD 1945, karena menurutnya, frasa hanya satu kali masa jabatan itu hanya frasa untuk pemegang kekuasaan jabatan presiden, bukan untuk wakil presiden.

Di sisi lain, Irman menegaskan, permohonan ini atas kuasa Jusuf Kalla selaku pemberi kuasa dalam perkara nomor 60/PUU-XVI/2018.

"Harapannya keterangan kami bisa menstimulasi MK untuk mengambil keputusan seadil-adilnya dan secepat-cepatnya, agar ada kepastian hukum menjelang pemilu presiden," ujar Irman.

Senada dengan Irman, pakar hukum tata negara Universitas Ibnu Khairun, Ternate Margarito Kamis mengatakan judicial review ini akan memberikan kepastian hukum boleh tidaknya seseorang menjadi presiden atau wakil presiden lebih dari dua kali.

“Kepastian hukum itu hak warga negara, Anda suka atau tidak suka, senang atau tidak senang," ujar Margarito di Jakarta, Kamis.

Meski banyak orang menganggap teks dalam Pasal 169 huruf N UU No. 7/2017 tentang Pemilihan Umum (Pemilu) sudah jelas, namun nyatanya ada orang-orang yang secara langsung mengalami akibat dari ketidakpastian teks pasal tersebut.

Menurut Margarito, MK akan menafsirkan apakah Pasal 7 UUD 1945 menghendaki seseorang bisa menjabat berturut-berturut atau tidak berturut-turut. Apakah pasal tersebut ditujukan pada presiden saja atau pada wakil presiden juga.

Pakar hukum tata negara Universitas Jenderal Soedirman (Unsoed) Manunggal Wardaya tak jauh berbeda pendapatnya. Menurut dia, uji materi adalah upaya warga negara untuk mencari kepastian hukum.

Ini adalah hak konstitusional setiap warga maupun badan hukum untuk menguji konstitusionalitas norma dalam undang-undang. Menurut dia, apa pun putusan MK nanti, akan mengakhiri ketidakpastian yang muncul karena perbedaan tafsir.

“Hukum memang produk politik. Interpretasi teks hukum juga selalu ada kepentingan politik. Akan tetapi bagaimana supaya interpretasi itu dalam aplikasinya sesuai dengan cita-cita konstitusi dan nilai-nilai keadilan,” ujar dia. “Penyelesaian melalui uji materi ke MK adalah pilihan paling baik”.

Aturan Sudah Jelas

Sementara itu, Ahli Hukum dan Tata Negara Bivitri Susanti membantah adanya perbedaan tafsir pada Pasal 7 UUD 1945 maupun Pasal 169 UU Pemilu.

Pada bagian penjelasan Pasal 169 UU Pemilu dijelaskan bahwa “Yang dimaksud dengan 'belum pernah menjabat dua kali masa jabatan dalam jabatan yang sama' adalah yang bersangkutan belum pernah menjabat dalam jabatan yang sama selama dua kali masa jabatan, baik berturut-turut maupun tidak berturut-turut, walaupun masa jabatan tersebut kurang dari lima tahun."

“Sudah jelas, hanya bisa dipilih satu kali lagi. Pasal yang diuji sudah ada penjelasannya bahwa paling banyak dua kali, bukan hanya dua kali berurut-turut,” ujar Bivitri.

“Jika secara gramatikal sudah jelas, maka kita berhenti di situ. Tidak boleh ada penafsiran berikutnya,” lanjut dia.

Argumentasi bahwa wakil presiden bukan pemegang kekuasaan kepresidenan dan hanya setara dengan menteri atau pembantu presiden juga lemah. Menurut dia, presiden dan wakil presiden adalah anggota lembaga kepresidenan, seperti halnya lembaga legislatif terdiri atas anggota DPR dan yudikatif yang terdiri atas hakim-hakim.

Dalam pemilu, rakyat juga memilih presiden dan wakilnya dalam satu kesatuan. Wakil presiden bukanlah menteri atau pembantu presiden yang dipilih oleh presiden.

Wakil presiden juga bukan jabatan pelengkap. Pada sejarahnya, Wakil Presiden pernah mengeluarkan Maklumat Wapres No X yang mengubah sistem pemerintah dari parlementer menjadi presidensial.

“Wapres itu juga jabatan yang signifikan, meski posisi wapres memang naik turun,” ujar dia.

Karena itu, perubahan pasal ini bukan ranah MK, namun menjadi ranah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), yaitu dengan menyusun konsotitusi baru yang mengatur kembali masa jabatan presiden dan wakil presiden.

Di sisi lain, Pakar Hukum Tata Negara Universitas Gajah Mada Zainal Arifin Mochtar yakin MK akan menolak gugatan judicial review Partai Perindo. Menurut dia, nyaris tidak ada celah perdebatan konstitusional karena maksud dari konstitusi sudah jelas membatasi masa jabatan wapres hanya dua kali.

UU Pemilu, menurut Zainal, mutlak mengatur periode jabatan presiden dan wakil presiden yaitu hanya dua kali, baik berturut-turut maupun secara berseling-seling.