"Yarı Başkanlık Sistemi" araştırması kitaplaştırıldı

TBMM - Alp Özden

Kitabın Yayın Yönetmenliğini TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanı Ahmet Yıldız, editörlüğünü Havvana Yapıcı Kaya gerçekleştirdi.

Kitapta, Yarı Başkanlık sisteminin teori, pratik ve üzerindeki tartışmaları ile Fransa, Polonya ve Rusya örnekleri ayrıntılı olarak inceleniyor. Kitapta yarı başkanlık sistemi ve bu ülkelerle ilgili değerlendirmeler özetle şöyle:

"Robert Elgie’ye göre, anayasalarında halk tarafından seçilen bir devlet başkanı ile parlamentonun güvenoyuna tabi hükümetin birlikte yer aldığı ülkeler, yarı-başkanlık modeline sahiptirler. Elgie’nin bu tanımına uygun 60’a yakın ülke bulunmaktadır. 

Ülke örnekleri göstermektedir ki, farklı bir siyasi tarihe, siyasi kültürel ve sosyo-ekonomik yapıya sahip bu ülkelerde yarı-başkanlık sisteminin işleyişi de oldukça farklı mahiyet arz etmektedir. Dolayısıyla ülkelerin demokrasi karneleri üzerinden bir değerlendirmede bulunarak ülkedeki sağlıklı yapının veya arzu edilmeyen durumun yarı-başkanlık sisteminden kaynaklandığını ileri sürmek veya faturayı sadece sisteme kesmek doğru olmayacaktır.

Yarı-başkanlık sistemlerinde esas aktör, başkanlık sistemlerinde olduğu gibi devlet başkanıdır. Hatta o kadar ki devlet başkanının kişisel özellikleri, yönetim anlayışına ve diğer aktörlerle münasebetlerine yön verebilmektedir. Devlet başkanının yetkilerinin yanı sıra hükümet ve parlamentoyla ilişkilerin düzenleniş şekli ülkedeki siyasi pratikleri anlamamız açısından büyük önem arz etmektedir.

Devlet başkanlarının parlamentolar karşısındaki konumunu güçlendiren yetkilerin başında parlamentoyu feshetme yetkisi gelmektedir ki bu yetki her üç örnekte de mevcuttur. Fransa’da devlet başkanı, hiçbir sebebe bağlı kalmadan parlamentoyu feshetme yetkisine sahiptir. Bu yetki, devlet başkanı tarafından istedikleri gibi bir parlamento çoğunluğunu elde etmek amacıyla pek çok kez kullanılmıştır. 

Yarı-başkanlık modelinde devlet başkanının konumunu güçlendiren diğer bir yetki grubu yasamaya ilişkin yetkileridir. Bu yetkiler, kanun önerisinde bulunma, kanunları veto etme ve kararname çıkarma yetkisidir. İlk olarak, Rusya ve Polonya’da devlet başkanları, kanun önerisinde bulunma yetkisine sahipken Fransa’da cumhurbaşkanı kanun önerisinde bulunamamaktadır. Fransa, Rusya ve Polonya’da devlet başkanlarına tanınan ortak yetkilerden birisi veto yetkisidir. Ancak devlet başkanının vetosu, Fransa’da basit çoğunluk, Rusya’da üçte iki ve Polonya’da beşte üç çoğunlukla parlamentolar tarafından aşılabilmektedir. Dolayısıyla her üç örnekte de geciktirici veto söz konusudur. 

Rusya ve Polonya’da devlet başkanlarına tanınan başbakanı atama yetkisi parlamentonun onayına tabidir. Fransa’da ise zımni güvenoyu olarak adlandırılan uygulama ile hükümetin kurulması için Meclisten güvenoyu istenmesine gerek görülmemiş ve böylece hükümetlerin kurulması kolaylaştırılmıştır. 

Yarı-başkanlık rejimlerinde devlet başkanı-hükümet ilişkilerini belirleyen düzenlemelerden birisi de bakanlar kurulu (kabine) toplantılarına kimin başkanlık ettiği hususudur. Bu husus, her üç ülke anayasasında düzenlenmiştir. Fransa ve Rusya’da kabine toplantılarına devlet başkanı, Polonya’da ise başbakan başkanlık etmektedir. Fransa’da başbakanın bakanlar kuruluna başkanlık etmesi için cumhurbaşkanının kendisine vekalet vermesi gerekmektedir. O kadar ki, cumhurbaşkanının katılmadığı bakanlar kurulu toplantısı anayasal açıdan geçerli değildir. Ayrıca, bakanlar kurulunca kabul edilen karar, kararname ve KHK’lerin cumhurbaşkanınca imzalanması anayasal zorunluluktur. Dolayısıyla Fransa’da bakanlar kurulunun gerçek patronunun cumhurbaşkanı olduğu rahatlıkla söylenebilir. Polonya’da devlet başkanı bakanlar kurulu toplantılarına başkanlık edememektedir. 1997 Anayasası cumhurbaşkanına belirli konularda Kabine Konseyini toplama ve başkanlık etme yetkisi vermekteyse de Konsey bakanlar kurulunun yetkilerine sahip değildir. 

Üç ülke örneğinde dikkat çeken ortak noktalardan birisi, anayasanın, hükümetlerin parlamentolar tarafından düşürülmesini zorlaştıran hükümleri içermesidir. 

Her üç ülkede de olağanüstü hal ilan etme yetkisi devlet başkanlarına ait olsa da Fransa’da devlet başkanı bu yetkisini, Rusya’da olduğu gibi parlamento onayına ve Polonya’da olduğu gibi bakanlar kurulunun talebine bağlı kalmadan kullanabilmektedir.

Üç ülke örneğinde görülen ortak hususlardan birisi, devlet başkanlarının olağanüstü dönemlerde parlamentonun alt kanadını feshedememesidir.

Üzerinde durulması gereken diğer bir yetki alanı devlet başkanları atama yetkileridir. Parlamenter sistemlerde ve başkanlık sistemlerinde olduğu gibi yarıbaşkanlık sisteminde de devlet başkanları, üst düzey kamu görevlileri, yargı mensupları, üst düzey ordu mensupları, bağımsız kurumların başkanlarını atamak gibi önemli yetkilere sahiptirler."

"Fransa, model gösterilmektedir"

 Yarı-başkanlık sistemini benimseyen üç ülkede de erklerarası ilişkileri düzenleyen anayasal çerçeve oldukça farklı olduğu belirtilen araştırmada, Fransa’daki sistemin, devlet başkanının hükümeti atama yetkisine sahip olup görevden alamaması nedeniyle, "başbakanlı-başkanlık model" olarak sınıflandırıldığı kaydedildi. Araştırmada, şunlar kaydedildi:

"Bugün için iyi işleyen bir demokrasiye sahip Fransa, yarı-başkanlık sistemi açısından model gösterilmektedir. Zira daha sonra yarı başkanlık sistemini kabul eden ve Fransa’nın eski sömürgesi olan bazı Afrika ülkeleri tarafından taklit edilmiştir. Anayasa, güçlü bir başbakan öngörse de 1986 yılına kadar sistem, parlamento çoğunluğunun desteğine sahip cumhurbaşkanlarının hakimiyetinde bir nevi süperbaşkanlık olarak işlemiştir. 

1990’da yarı-başkanlık modelini benimseyen Polonya’da, ilk yıllarda aktörlerarasında meşruiyet temelli çatışmalar yaşanmış ancak ilerleyen yıllarda sistem daha iyi işlemeye başlamıştır. 1992 Küçük Anayasa düzenlemesi ile hükümetve parlamento lehine bazı düzenlemeler yapılmasına karşın 1997 Anayasası yürürlüğe girene kadar cumhurbaşkanı, elinde bulundurduğu kapsamlı yetkiler sebebiyle, çok sayıda partinin ve genelde istikrarsız koalisyon hükümetlerinin yer aldığı parlamento karşısında daha etkin bir rol oynamıştır. Devlet başkanı, parlamento ve hükümet arasındaki çatışmaların damgasını vurduğu ilk yılların ardından 1997 yılında kabul edilen yeni anayasa ile aktörler arasındaki güç dağılımı yeniden belirlenmiş ve devlet başkanının yetkileri kısmen de olsa törpülenmiştir.

Rusya ise 1989’da Sovyet sisteminin çökmesine kadar güçlü yöneticilerin ve zayıf parlamentoların bulunduğu otokratik ve merkezi bir siyasi geleneğe sahip olmuştur. 1993’te kabul edilen yeni Anayasa’da bu geleneğin yansımalarını bulmak mümkündür. 1993 Anayasası halk tarafından seçilen bir devlet başkanı ve hem parlamentoya hem de devlet başkanına karşı sorumlu hükümet öngörmektedir. Dolayısıyla Rusya’daki yarı-başkanlık modeli, başbakan ve hükümetin, hem parlamento hem de devlet başkanı tarafından görevden alınabilmesi nedeniyle başkanlı-parlamentarizm olarak sınıflandırılmaktadır.1993 Rusya Anayasası, devlet başkanını sistemin merkezine yerleştirmiş ve parlamento ve hükümet karşısında asimetrik yetkilerle donatmıştır. Bugün itibariyle ülke belli başlı demokrasi endeksleri tarafından özgür olmayan otoriter sistem olarak değerlendirilmektedir."

Çiçek'ten önsöz

TBMM Başkanı Cemil Çiçek de kitaba yazdığı önsözde, uzun yıllardır devam edegelen hükümet sistemi tartışmalarının, çoğu zaman teorik analizleri tekrar etmekten öteye geçemediğini kaydetti.

Kısır kavramsal tartışmalar ve anayasal mimari üzerinden yapılan sistem değerlendirmeleri, konunun bihakkın anlaşılmasında yeterli olamadığını belirten Çiçek, "Dolayısıyla özgün tarihi ve siyasi şartlar içerisinde, farklı saiklerle hükümet sistemlerinden birisini tercih eden ülkelerdeki uygulamaları ve ülke tecrübelerini dikkate almak ve tartışmaları sadece teorik düzeyden ibaret görmeyip, sahadan örneklerle çok boyutlu hale getirmek mecburiyetindeyiz. İdeal bir anayasal çerçevenin varlığı, hiçbir sistem içerisinde anayasal organlar arasında ideal ve barışçıl bir ilişkiyi garanti etmemektedir" dedi.

Çerçevesi anayasalarla belirlenen devlet başkanı, parlamento ve hükümet arası ilişkilere tesir eden pek çok faktör bulunduğunu ifade eden Çiçek, tarihi ve siyasi mirasın, parti ve seçim sisteminin, parlamento çoğunluğunun yapısının ve hatta bazen siyasi aktörlerin kişilik özelliklerinin, aynı hükümet sistemini uygulayan ülkelerde çok farklı neticeler doğurduğunu kaydetti.

Çiçek, "Dolayısıyla ülke örneklerini ve örnekler arasındaki farklıkları, sebep ve sonuçlarıyla birlikte dikkate almadan sağlıklı bir hükümet sistemi tartışmasının yapılamayacağı ortadadır" değerlendirmesinde bulundu.