AB zirvesinin tek somut kazanımı mülteci anlaşması

25-26 Mart 2020 tarihlerinde video konferans yöntemiyle toplanan olağanüstü Avrupa Birliği (AB) Liderler Zirvesinin sonuç bildirgesinde, AB’yi derin biçimde etkileyen sorunlara ilave olarak Türkiye ile ilişkiler hakkında üye devletlerin üzerinde mutabakat sağladıkları hususlar yer aldı. Toplantının ardından yayınlanan bildirge esas alınarak objektif bir perspektifle değerlendirme yapıldığında ilk dikkat çeken husus, liderlerin AB için hayati ehemmiyet taşıyan meseleleri görüşmekten yine kaçınmış oldukları gerçeğidir. Uzun süreden beri sürüncemede bekleyen Brexit sonrasında Avrupa bütünleşmesinin nasıl bir seyir takip edeceği konusu ve Avrupa Birliği’nin Geleceği Konferansı’nın ne zaman toplanacağı gündeme gelmedi. Keza Avrupa’da yabancı düşmanlığı, aşırı eğilimli veya marjinal siyasal partilerin güçlenmesinin yarattığı tehlikelerle artan AB kuşkuculuğu da toplantıda ele alınmadı. Zirve kararları genel olarak bütünleşme hareketini kısa vadede etkileyen veya etkileme potansiyeli taşıyan konular üzerinde yoğunlaşmış görünüyor.​​​​​​​

AB zirvesinde Türkiye ile yeni bir diyalog ve işbirliği kapısının aralandığı söylenebilir.

Zirve yerine kullanılan “Avrupa Konseyi” karışıklık yaratıyor

Zirve kararları hakkında bu genel gözlemin ardından ayrıntılara girmeden önce, AB bünyesinde Avrupa Zirvesi veya Avrupa Konseyi olarak bilinen organın işlevi ve kararlarının önemi üzerinde durmak gerekiyor. Avrupa Konseyi, üye ülkelerin devlet ve hükümet başkanlarından oluşuyor. Liderlerin belli periyotlarla bir araya gelerek aldıkları kararlar, yani zirve sonuç bildirgeleri bütünleşme hareketini yönlendiren stratejik metin hüviyetindedir. Söz konusu kararların hukuki bakımdan geçerlilik kazanabilmesi için AB karar organlarında müzakere edilmesi ve bağlayıcı norm haline getirilmesi gerekiyor. Zirve kararları mevcut haliyle yönlendirici mahiyette ve öngörülen hedeflere ulaşmak, ancak Komisyon, Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu müzakereleri sonucunda mümkün olmakta.

Doğu Akdeniz deniz yetki alanları konusundaki ihtilafları müzakere etmek için Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından daha önceden dile getirilen Doğu Akdeniz Konferansı çağrısına AB tarafı nihayet olumlu cevap verdi.

Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu (AET) kuran Roma Anlaşması’nda üye ülkelerin devlet ve hükümet başkanlarının bir araya gelip Avrupa bütünleşmesini yönlendirmesi şeklinde bir madde bulunmuyor. Zirve toplantıları 1970 yılından itibaren fiilen (de facto) başladı ve zaman içerisinde hukukileşti. Bir başka ifadeyle, günümüzde Avrupa Konseyi olarak da bilinen devlet ve hükümet başkanları zirvesi bugünkü konumuna kurucu anlaşmaları değiştiren anlaşmalarla yavaş yavaş ulaştı ve 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Anlaşması ile organ statüsü kazandı. Avrupa Konseyi’nin temel görevi bütünleşme hareketini aldığı kararlarla yönlendirmektir. Zirve toplantıları dönem başkanı ülkelerin görev süreleri sonunda Haziran ve Aralık aylarında olağan, tarafların mutabakatı halinde ise Mart ve Ekim aylarında olağanüstü olarak düzenlenir. Dolayısıyla, Avrupa Konseyi’nin 25-26 Mart 2021 tarihinde bir araya gelişi, olağanüstü bir toplantı dahilinde olmuştur. Bir sonraki olağan toplantının Portekiz’in dönem başkanlığı sonunda Haziran ayının içerisinde yapılması öngörülüyor.

2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Anlaşması, Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nin adını “Avrupa Konseyi” (The European Council) olarak değiştirdi ve ona bir AB organı hüviyeti verdi. Lizbon Anlaşmasıyla aynı zamanda Bakanlar Konseyine de Avrupa Birliği Konseyi (The Council of the European Union) adı verildi. Ayrıca aynı ismi kullanan AB dışında bir başka uluslararası örgüt olan Avrupa Konseyi’nin (The Council of Europe) bulunması, çoğu kez karışıklığa neden oluyor. Özellikle bu alanda uzmanlığı bulunmayanlar hangi Avrupa Konseyi’nden söz edildiğini anlamakta güçlük yaşıyor.

İşbirliği yapılacak alanlarda ilerleme sağlanması esnek kurallara bağlandı

Avrupa Konseyi sonuç bildirgesi üç bölüm altında toplanan 20 maddeden oluşuyor. Bunların ilk 8 maddesi AB’nin iç sorunları, 11 maddesi Doğu Akdeniz başlığı altında Türkiye ile ilişkiler, 20. madde ise Rusya hakkında. Bildirgenin ilk bölümünde Kovid-19 pandemisiyle mücadelede işbirliğinin güçlendirilmesi, aşı faaliyetlerinde koordinasyon sağlanması çağrısı yapılıyor. Ayrıca dijital sertifika uygulanması, kişilerin ve sağlık ürünlerinin dolaşımına ilişkin konularda Komisyon yetkilendiriliyor. Müteakip maddelerde ise AB’nin rekabet gücünün korunması ve güçlendirilmesine vurgu yapılıyor, dijital dönüşüm için eğitim ve teknoloji alanında yürütülecek faaliyetler sayılıyor ve Avrupa Demokrasi Eylem Planı çağrısı yapılıyor.

Mevcut haliyle zirve sonuç bildirgesinin yarısından fazlası Türkiye ile ilişkiler hakkında. Doğu Akdeniz başlığı altında yer verilen kararların girişinde Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası (ODGP) yüksek temsilcisinin Türkiye’yle ilişkiler hakkındaki raporuna gönderme yapılıyor ve Türkiye-AB ilişkilerinin bu temelde ele alınacağı vurgulanıyor. Bildirge başlığının sınıflandırılmasından da anlaşılacağı üzere, Türkiye ile ilişkiler adeta AB’nin üçüncü bir ülke ile sorunları kategorisinde değerlendirilmiştir.

Bildirgede AB’nin Doğu Akdeniz’de istikrar ve güvenli ortam öngören stratejisi temelinde Türkiye ile her iki tarafın yararına işbirliğine gitmenin bilincinde olduğu belirtildikten sonra Türkiye’nin son dönemde Doğu Akdeniz’de sismik araştırma ve sondaj faaliyetlerine ara vermesi olumlu bir davranış olarak nitelendiriliyor, Yunanistan ile istikşafi görüşmeler ve BM şemsiyesi altında yakında başlaması beklenen müzakerelerin desteklendiği ifade ediliyor.

Zirve sonuç bildirgesine göre, AB’nin önümüzdeki dönemde Türkiye ile işbirliği yapabileceği alanların başında Gümrük Birliği’nin günün koşullarına uyarlanması geliyor. Bunun dışında bildirgede kamu sağlığı, iklim, terörle mücadele, bölgesel anlaşmazlıklar gibi konularda yüksek seviyeli diyalog ve işbirliğine gidilmesinden bahsediliyor ve Komisyon kişilerin dolaşımı konusunda çalışma yapmakla görevlendiriliyor. Tüm bu alanlarda iki taraf arasında işbirliğinin devam etmesi ve uyumlu çalışmanın sürdürülmesi, taahhütlere uyum ve paralel hareket şartına bağlanıyor. Bildirgede kullanılan ifade “kademeli, orantılı ve geri dönülebilir ilişkiler” şeklinde. Bir başka şekilde ifade etmek gerekirse, tam üyelik dışında kalan alanlarda bile Türkiye ile AB arasında ilişkilerin yürütülmesi önceki zirve kararlarına uyum koşuluna bağlanmış durumda.

Bildirgede ayrıca Türkiye’ye “uluslararası hukuka aykırı tek taraflı eylemlerden kaçınma” çağrısı yapılıyor, buna uyulmaması halinde üye devletlerin çıkarını ve bölgesel istikrarı korumak için AB’nin önlemlere ve çözümlere başvurabileceği hatırlatılıyor. Açık biçimde görüleceği üzere, burada “yaptırım” kavramı kullanılmamış, ama aynı anlama gelebilecek veya aynı sonucu doğurabilecek ifadeler itina ile seçilmiştir. Bir başka deyişle, AB tarafı 1-2 Ekim 2020 ve 10-11 Aralık 2020 zirve toplantısı kararlarında açık biçimde ifade edilen yaptırım tehditlerini bu zirve kararları dahilinde korumakla birlikte daha ılımlı bir dil tercih etmiş görünüyor.

AB ile yeni mülteci anlaşması yapılması kesinleşti

AB bir yandan geri kabul anlaşmaları, öte yandan mülteci anlaşmaları ile Arap Baharının ardından geniş bir coğrafyada yaşanan istikrarsızlık nedeniyle hız kazanan Avrupa’ya göçü engellemeye çalışıyor. Türkiye ile bu çerçevede 2015 Ekim ve 2016 Kasım aylarında imzalanan mültecilere yardım öngören mutabakat mucibince AB tarafı toplamda 6 milyar avro mali destek sağlamıştı. Anlaşmanın süresi 2020 yılında sona erdi; Avrupa Komisyonu tarafından yapılan bir açıklamada mülteciler için kullanılmak üzere 2021 yılı için 485 milyon avro tahsisat taahhüt edildi.

Zirve öncesinde Türkiye ile yürütülen müzakerelerde konu yeniden gündeme gelmiş ve AB tarafı Türkiye ile yeni mülteci anlaşması yapılması isteğini ortaya koymuştu. Bildirgenin 13. maddesinde Türkiye’nin Suriye kökenli 4 milyon mülteciye ev sahipliği yapmış olmasından övgüyle bahsediliyor ve ardından AB’nin hem Türkiye’de hem de Lübnan ve Ürdün’de bulunan mültecilere yardım için Komisyonu yetkilendirdiği belirtiliyor. Sonuç bildirgesinin 14. maddesinde ise vize kabul anlaşması ile mütekabiliyet esasına bağlandığı için uygulaması dondurulan Geri Kabul Anlaşmasına örtülü biçimde gönderme yapılıyor ve yasadışı göçün önlenmesi konusunda işbirliği yapılabileceği belirtiliyor.

Yeni müzakere başlıkları açılması Haziran ayında ele alınacak

3 Ekim 2005’ten beri AB ile müzakere yürüten ülke statüsünde olmasına rağmen zirve sonuç bildirgesinde Türkiye ile yürütülen tam üyelik müzakerelerine herhangi bir şekilde gönderme yapılmadı. Kıbrıs meselesine, “toprak bütünlüğü” vurgusu yapan BM kararları temelinde çözüm bulunması istenen bildirgede, BM şemsiyesi altında yürütülecek Kıbrıs müzakerelerine AB’nin gözlemci olarak katılacağı ve çözümü desteklediği vurgulanıyor.

Sonuç bildirgesinde ayrıca AB’nin ilgisinin temel hak ve özgürlükler üzerinde yoğunlaştığı, Türkiye’de siyasi partileri, medyayı ve temel hak ve özgürlükleri hedef alan uygulamaların demokrasi ve hukuk devleti ile bağdaşmadığı ifade ediliyor. Tüm bu konuların Türkiye-AB ortaklığının ayrılmaz bir parçası olduğu hatırlatılıyor. Müteakip maddede ise AB’nin Türkiye’den Libya, Suriye ve Trans-Kafkasya’da bölgesel krizlerin çözümü ve barışa destek verme beklentisi dile getiriliyor. Örtülü biçimdeki bu ifadelerden Türkiye’nin tüm bu sayılan bölgelerde faaliyetlerini sonlandırması anlamını çıkarması bir zorlama olarak kabul edilse bile, AB’nin söz konusu bölgelerde Türkiye’nin etkisinin artmasından rahatsız olduğu bilinen bir mesele.

Doğu Akdeniz deniz yetki alanları konusundaki ihtilafları müzakere etmek için Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan tarafından daha önceden dile getirilen Doğu Akdeniz Konferansı çağrısına AB tarafı nihayet olumlu cevap verdi. AB Yüksek Temsilcisi zirve sonuç bildirgesiyle Çok Taraflı Doğu Akdeniz Konferansı hazırlıklarını yürütmekle görevlendirildi. Zirve sonuç bildirgesinin en sonunda Türkiye ile başka alanlarda işbirliğine gitmenin mevcut işbirliği alanlarında sağlanacak ilerlemeye bağlı olarak şekilleneceği, yeni müzakere başlığı açılmasının Haziran ayında gündeme gelebileceği ima ediliyor. Zirve sonuç bildirgesinin son maddesinde ise Rusya’ya yaptırım konusunun zirvede ele alındığı ancak bu konuda kapsamlı görüşmelerin de Haziran ayında yapılacağı belirtiliyor.

Netice olarak, 25-26 Mart 2021 tarihinde toplanan AB zirvesinde Türkiye ile yeni bir diyalog ve işbirliği kapısının aralandığı söylenebilir. Yaptırım tehditlerinin örtülü biçimde devam ettiği zirve sonuç bildirgesine göre, Türkiye ile ilişkilerin daha da ilerlemesi, önümüzdeki aylarda gerçekleşmesi öngörülen işbirliğiyle sağlanacak ilerlemelere bağlı olarak şekillenecek. AB’nin Türkiye ile ilişkilerde ortaya koyduğu pozisyonun gerisinde “güven eksikliği” ve Türkiye’nin tam üyeliği konusunda üye devletler arasında uzlaşı sağlanamamasının bulunduğu hiç kimse için sır değil.

[Prof. Dr. İrfan Kaya Ülger Kocaeli Üniversitesi İİBF Uluslararası İlişkiler Bölümü Başkanıdır]