AB yaptırım engelini aşmakta zorlanıyor

İSTANBUL - Oğuz Güngörmez

Trump yönetiminin 2015 yılında İran ile yapılan nükleer anlaşmayı tek taraflı olarak iptal etmesi, anlaşmaya taraf olan diğer aktörlerin bu karara yönelik yeni politikalar ve yol haritalarını hayata geçirmelerini zorunlu hale getirdi. İran’la yapılan nükleer anlaşma sonrası ABD yönetiminin 2016 yılında kaldırmaya başladığı yaptırımları yeniden uygulaması, birçok ülke tarafından tepkiyle karşılandı ve ülke yöneticileri söz konusu karara uymayacaklarını birçok kez ve farklı platformlarda dile getirdiler. Bu aktörlerden birisi olan Avrupa Birliği, yaptırımların Trump yönetimi tarafından yeniden uygulanması kararına sert tepki göstermişti.

Brüksel'in 2015 yılında imzalanan nükleer anlaşmaya bağlı kalacağını açıklaması, Avrupalı şirketlerin yaptırımlara takılmadan ticaret yapabilmesi için birtakım mekanizmaları ve girişimleri hayata geçirme ihtiyacını beraberinde getirdi. Bu kapsamda AB yönetimi Avrupalı şirketlerin İran’daki ticari faaliyetlerini sonlandırmasının önüne geçebilmek amacıyla Engelleme Mevzuatı (The Blocking Statute) ve şirketlerin ABD’nin SWIFT engelini aşmak için oluşturmaya çalıştığı Özel Amaçlı Mekanizma (SPV-Special Purpose Vehicle) sistemi gibi farklı yöntemler ve araçlar üzerinde çalışma yürütüyor. Bu yönüyle Brüksel yönetiminin iki mekanizmalı bir strateji oluşturmaya çalışarak İran yaptırımlarına karşı koymaya çalıştığı görülüyor.

İran yaptırımlarının uygulanması sonrasında ilk defa 26 Kasım’da Brüksel’deki “Nükleer Barış İş birliği Semineri’nde” taraflar bir araya geldi. İran Atom Enerjisi Kurumu Başkanı Ali Ekber Salihi’nin “Avrupa Birliği, İran’la petrol ticaretinde bankacılık işlemlerini yerine getirecek bir mekanizma kurmaya çalışıyor. Umarım zaman kaybetmeden bu sözler fiiliyata döner. Umarım süre dolmadan bir mekanizma kurulur ve anlaşma bozulmaz” şeklindeki açıklamaları ise gözleri yeniden AB’nin yaptırımlar konusundaki girişimlerine çevirdi.

SPV sistemi ve Engelleme Mevzuatı

Trump yönetiminin yaptırım kararına ilk olarak para kullanılmadan takas usulü bir sistemin tesis edilmesi çağrısıyla Fransa karşılık verdi. Almanya ve İngiltere gibi ülkelerin de destek vermesiyle ABD’nin İran yaptırımlarına karşı oluşturulan ve E3 ülkeleri olarak anılan blok, konuyu geçen haziran ayında Buenos Aires’teki G20 Maliye Bakanları zirvesine taşıdı. İtalya da bu görüşmelerde konuya destek vereceğini açıklarken, 24 Eylül’de Fransa, Almanya, İngiltere (E3), İran, Rusya, Çin dışişleri bakanlarıyla yapılan toplantı sonrasında AB Dışişleri ve Güvenlik Politikaları Yüksek Temsilcisi Frederica Mogherini yaptırımlara karşı koymak için çeşitli yöntemlerin izleneceğini ve bu yöntemin adının SPV olduğunu resmi olarak ilk ağızdan duyurmuş oldu.

SPV sisteminin ABD’nin özellikle Avrupalı şirketlerin İran’la ticaretlerinde SWIFT mekanizmasını kullanamamalarına yönelik getirilen bir önlem olduğunun belirtilmesi gerekir. Şirketlerin İran ambargosunu bypass etmek için geliştirilen sistem, Fransa’nın ifade ettiği gibi bir takas sistemini öngörüyor. Henüz Avrupalı karar vericilerin, hakkında ayrıntılı bilgi vermekten kaçındığı sistemin tam olarak nasıl işleyeceğine dair kamuoyunda dolaşan tek bilgi Atlantik Council’in yaptığı senaryolaştırmaya dayanıyor. Söz konusu sistemde para yerine kredilerin kullanılacağı, İran’dan alınan ve satılan ürünlerin sisteme kredi olarak kaydedileceği ve İran’ın ihracat ve ithalat kredilerinin eşitlenmesi durumunda Avrupalı ülkelerin kendi aralarında ödeme işlemini yapabilecekleri ifade ediliyor. Bir nevi yapılacak ticari işlemlerde alınan ve satılan ürünleri kredi cinsinden kaydeden bir muhasebe sistemi gibi çalışması öngörülen SPV’nin, ABD’nin dolar bazlı SWIFT sistemine alternatif oluşturması ve şirketlerin SWIFT engeline takılmadan ticaret yapmaya devam etmelerini sağlaması amaçlanıyor. Oluşturulan sistemin ise tüm AB firmalarına açık olacağı ve sonraki dönemlerde karşılaşılabilecek benzer durumlarda da kullanılabileceği ifade ediliyor. Her ne kadar ikinci dalga yaptırımların uygulanmaya başlandığı 5 Kasım tarihinde sistemin yürürlüğe gireceği söylense de Brüksel tarafından konuyla ilgili herhangi bir açıklama yapılmaması sistemin henüz sadece söylem düzeyinde kaldığını ve işleyip işlemeyeceğinin gelecek yılın ilk aylarında netleşeceğine işaret ediyor. Frederica Mogherini’nin açıklamasının akabinde 25 Eylül’de ABD Dışişleri Bakanı Mike Pompeo ve ABD Ulusal Güvenlik Danışmanı John Bolton da SPV mekanizmasıyla ilgili açıklama yaptı. Mekanizmanın uygulanabilir olmadığı belirtilirken özellikle Pompeo’nun mekanizmayı “küresel ve bölgesel barış için düşünülebilecek en zararlı önlem” olarak nitelendirmesi oldukça dikkat çekiciydi ve ABD yönetiminin AB'nin girişimlerine yönelik tutumunu açıklar nitelikteydi.

Engelleme Mevzuatı'nın üç amacı

Engelleme Mevzuatı ise AB siyasetini yakından takip eden uzmanların daha önceden aşina oldukları bir yapıyı ifade ediyor. Engelleme Mevzuatı ABD yönetiminin 1996 yılında Küba, İran ve Libya’ya yönelik almış olduğu yaptırım kararına karşı AB'nin gündeme getirdiği eylem politikasına verilen isim olarak akıllarda yer alıyordu. Söz konusu mevzuat üçüncü ülkelerin kendi toprakları dışında başka ülkelere yönelik uyguladıkları yaptırımlardan Avrupa sınırları içindeki gerçek ve tüzel kişileri korumayı amaçlamıştı. 90’lı yıllarda Bill Clinton yönetiminin geri adım atmasıyla AB yönetimi mevzuatı yürürlüğe sokmaktan vazgeçmişti. Fakat Trump yönetiminin İran politikasında yeni bir sayfa açarak yaptırımları yeniden yürürlüğe koyması, Brüksel yönetiminin 18 Mayıs’ta Bulgaristan’ın Sofya kentinde düzenlenen AB zirvesinde mevzuatı yeniden gündemine almasına sebep oldu. 6 Haziran 2018 tarihinde Avrupa Komisyonu’nda görüşülen mevzuat, AB Konseyinin de zımnen onaylamasıyla 7 Ağustos’ta yürürlüğe girdi.

Engelleme Mevzuatı genel hatları itibarıyla üç temel fonksiyona sahip. İlki mevzuatın temel prensibi olarak da bilinen AB karar verme sürecindeki kurumların tanımadığı kararlarda AB şirketlerinin üçüncü ülkelerin yasalarına itaat etmesini engelleme amacıdır. İkinci fonksiyonu Avrupalı girişimcilerin birliğin hukukuna uygun olarak yürüttükleri ticari faaliyetleri ve sermaye hareketlerinden zarar görmemesi, yaptırımların bu şirketler üzerinde oluşturduğu olumsuz durumları ve zararları tanzim etme çabasıdır. Örneğin yaptırımlardan mali olarak zarar gören girişimcilerin ve firmaların 30 gün içerisinde durumu Avrupa Komisyonuna bildirmelerine dair hükmün mevzuatta yer alması bu amacı doğrular niteliktedir. Mevzuatın Avrupalı şirketlere yönelik getirdiği fonksiyonlardan sonuncusu ise maddi cezalar. AB kurumlarının belirlemiş olduğu politikalara uymayıp, mevzuatlara bağlı kalmak yerine ABD’nin aldığı yaptırım kararına uyan ve ticari ilişkileri sonlandıran şirketlere maddi cezalar getirilmesi söz konusudur.

Mekanizmalar başarılı olur mu?

Brüksel’in İran yaptırımlarının Avrupalı şirketlere yönelik etkilerini yok etmeyi hedefleyen iki mekanizmalı stratejisinin başarılı bir şekilde uygulanabileceğini söylemek oldukça zor. Zira 5 Kasım itibarıyla ABD’nin ikinci dalga yaptırımları devreye girerken henüz Brüksel kanadından mekanizmalara ve işleyişlerine dair kamuoyunu aydınlatıcı bir açıklama gelmedi. İki mekanizmanın da önünde birtakım yapısal sorunlar ve engeller olduğu biliniyor.

Örneğin SPV sistemi AB şirketlerini SPV ya da SWIFT sistemi arasında bir tercihe zorlayacak, ulus aşırı ticari ilişkileri olan Avrupalı şirketler böyle bir durumda SWIFT sistemini tercih edeceklerdir. Elbette 20 trilyon dolarlık ABD ekonomisi ile 430 milyar dolarlık İran ekonomisinin sunacağı ticaret imkanı ve getirileri aynı olmayacak, bu durum özellikle uluslararası bağlantıları olan Avrupalı şirketlerin ABD’yi karşılarına almaktan imtina etmelerine sebep olacaktır. Halihazırda Fransız menşeli Total, Peugeot, Renault, Alman menşeli Siemens ve Volkswagen gibi büyük şirketlerin İran’la ticari ilişkileri sonlandırma kararı vermesi bu yönüyle oldukça anlaşılabilir bir durum. Uzmanlar SPV gibi mekanizmaların İran ile ticaretini sürdürmek isteyen küçük ve orta büyüklükteki işletmeler için kullanılabilir olduğunu, bu yönüyle İran ile ticaretinin yüzde 40’ını küçük ve ortak büyüklükte şirketlerle yapan Almanya’nın bu açıdan şanslı olduğunu dile getiriyor. Fakat ABD’nin ekonomik hegemonyasına ve uluslararası ticarette doların kullanılmasına tepki gösteren Çin, Rusya, Hindistan gibi ülkelerin SWIFT sistemine alternatif farklı sistemler geliştirmeye çalıştığı ve henüz etkili bir sonuç alamadıkları düşünüldüğünde, AB’nin oluşturmaya çalıştığı SPV mekanizmasının da önünde aşması gereken yapısal siyasi ve ekonomik birçok sorunun olduğu ve kısa vadede somut bir sonuç üretemeyeceği kolaylıkla öngörülebilir.

Aynı şekilde Engelleme Mevzuatının da işlerliği İran’la ticari ilişkilerini sonlandıran Avrupalı şirketlerin sayısının her geçen gün artmasıyla sorgulanmaya başladı. Her ne kadar 90’lı yıllarda Bill Clinton’ın geri adım atmasıyla Engelleme Mevzuatının kullanılmasına gerek kalmamış olsa da günümüzdeki ABD yaptırımlarının 90’lardakinden çok daha bağlayıcı olduğu biliniyor. Özellikle 2010 yılında ABD Kongresinin mali işlemlere yönelik getirmiş olduğu yeni düzenlemelerin yalnızca İran’daki yasa dışı faaliyetlere karışan mali kurumlara değil, bu kurumlarla iş yapan üçüncü kişi ve şahıslara da yaptırım getiriyor. Haliyle İran ile ticaret yapan büyük AB şirketlerinin ABD’nin kara listesine girmeyi göze alamayarak yaptırımlara uyması, Engelleme Mevzuatı ile ilgili beklentilerin de kısa süre içinde yok olmasına sebep oldu. Bu durumdan yalnızca Avrupa’daki karar vericilerin değil İran’ın da oldukça rahatsız olduğunun belirtilmesi gerekir. Öyle ki İran Dışişleri Bakan Yardımcısı Kazım Sajjadpur 6 Kasım’da Chatham House’da yaptığı konuşmasında “AB’nin Engelleme Mevzuatı konusunda acele etmesi gerektiğini, üzerinde çalışıldığını bildiğini ama sonuç alıcı, hızlı ve etkili bir sistemin bir an önce oluşturulması gerektiğini” dile getirdi. Özellikle ABD yönetiminin açıkladığı ve İran ambargolarından 180 gün süreyle muaf tutulacak ülkelerin arasında hiçbir Avrupa ülkesinin yer almaması konuyu Brüksel açısından çok daha acil bir hale getiriyor.

Brüksel yönetimi her ne kadar İran yaptırımlarına karşı çift ayaklı bir strateji ortaya koysa da mekanizmaların işlevsel bir şekilde hayata geçirilememesi, birliğin bir yandan ekonomik bir dev olmasına rağmen siyasi bağımlılığının sürdüğünü gösterirken diğer yandan İran yaptırımları meselesini birliğin siyasi bir güç olarak ortak karar alma ve uygulama rüşdünün test edileceği bir başka sorun haline getirdi. Özellikle birliğin bölgesel ve küresel politikalarda ABD ile sahip olduğu asimetrik ilişkinin boyutu İran yaptırımları meselesiyle bir kez daha gün yüzüne çıkmış oldu. Yaşanan bu gelişmelerin ise daha sonraki dönemlerde birlik içinde bulunan ve daha bağımsız bir Avrupa fikrini savunan kesimlerin argümanlarını destekleme konusunda önemli bir örnek teşkil edeceğini tahmin etmek zor değil.

Fakat her ne kadar henüz somut bir sonuç üretemeseler de yaptırımlara karşı oluşturulmaya çalışılan mekanizmaların Brüksel’in ABD’ye karşı giriştiği angajmanların birer ürünü olmaları ve İran’a yönelik AB’nin iyi niyetini ortaya koyması sağlamaları bakımından önemli. Bu yönüyle uluslararası politikada tek taraflı hamleler yapmaktan çekinmeyen ABD’nin bu hamleleriyle Avrupa’daki birtakım kesimlerin uykudan uyanmasını sağlaması, kısa vadede olmasa da uzun vadede önemli sonuçları beraberinde getirecektir.

[Oğuz Güngörmez SETA Avrupa Araştırmaları Direktörlüğü’nde araştırma asistanı olarak görev yapmaktadır]