Análisis

¿Cómo se formó el Grupo de Minsk de la OSCE y para qué funcionó?

Las operaciones militares de Azerbaiyán para tomar el control de las localidades ocupadas por Armenia podrían llevar al fin de este grupo que no ha logrado dar una solución al conflicto del Alto Karabaj.

Araz Aslanlı   | 19.10.2020
¿Cómo se formó el Grupo de Minsk de la OSCE y para qué funcionó? Un grupo de personas se reúne para organizar una protesta contra los ataques transfronterizos de Armenia y para apoyar a Azerbaiyán, frente a la Catedral de Colonia en Colonia, Berlín, el 16 de octubre de 2020. (Mesut Zeyrek - Agencia Anadolu)

Estambul, Turquía

La intervención armada por parte de Armenia, en la mañana del 27 de septiembre en la región en disputa del Alto Karabaj, abrió un nuevo capítulo en la guerra entre Azerbaiyán y Armenia. Esto ha traído a colación los esfuerzos de mediación para la solución del conflicto del Alto Karabaj, especialmente los que fueron iniciados por el Grupo de Minsk de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y sus copresidentes.

¿Cómo se formó el Grupo de Minsk y su copresidencia? ¿Qué han hecho para la solución del problema? En esta nota se intenta dar una respuesta a estos interrogantes.

Los primeros esfuerzos de mediación para poner fin al conflicto entre Armenia y Azerbaiyán se produjeron en el otoño de 1991, año en el que Armenia ocupó ilegalmente la región del Alto Karabaj, un territorio internacionalmente reconocido de Azerbaiyán.

Tras la visita al Alto Karabaj por parte del entonces presidente ruso Borís Yeltsin y del presidente de Kazajistán, Nursultán Nazarbáyev, en septiembre de 1991, las conversaciones de paz comenzaron en la ciudad de Zheleznovodsk, ubicada al sur de Rusia, el 23 y 24 de septiembre de 1991. Azerbaiyán y Armenia llegaron a un acuerdo bajo garantía de Yeltsin y Nazarbáyev.

El Acuerdo de Zheleznovodsk fue el primer acuerdo de alto al fuego en el conflicto del Alto Karabaj. Pero con base en esto, se tuvieron que tomar medidas adicionales. Debido a que Armenia no respetó el acuerdo, la parte azerbaiyana invitó a observadores de Rusia y Kazajistán a la región para que observaran que Armenia no había respetado el alto al fuego.

El 20 de noviembre de 1991 fue derribado un helicóptero en el que viajaban miembros del Gobierno de Azerbaiyán, dos generales rusos, observadores kazajos y rusos y varios periodistas en el área bajo control armenio.

Toda la tripulación a bordo del helicóptero murió, dando un fin rotundo al primer intento de acuerdo de paz entre Armenia y Azerbaiyán por el Alto Karabaj.

El acuerdo de Minsk y las provocaciones de Armenia

Después de que Azerbaiyán y Armenia se convirtieron en miembros de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) a principios de 1992, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la OSCE se reunió en Helsinki el 24 de marzo de 1992, para evaluar la situación de la zona en disputa entre ambos países.

En los artículos 3-11 de la conclusión de la reunión se indicó que debía celebrarse una conferencia en Minsk, la capital de Bielorrusia, para resolver el conflicto del Alto Karabaj.

En el articulo 9ª de la declaración se informó que Azerbaiyán, Estados Unidos, Alemania, Armenia, Bielorrusia, Suecia, Italia, Francia, Turquía, la República Federal Checa y Eslovaquia serían participantes de la reunión.

La tarea de coordinador de la Conferencia de Minsk fue asignada a Italia y el italiano Mario Raffaelli fue designado para presidir la conferencia. Estaba previsto que la conferencia se celebrara en Minsk en julio de 1992. Esta iniciativa también recibió el apoyo de la ONU.

En la reunión del Consejo de Seguridad de la ONU el 26 de marzo de 1992, se decidió no intervenir directamente en el problema y apoyar las iniciativas de la OSCE. El 1 de abril de 1992 se celebró la primera reunión en Roma bajo la presidencia de Mario Raffaelli con la participación de los representantes de los países que participarían en la Conferencia de Minsk.

Inmediatamente después de que comenzara el proceso de Minsk, las fuerzas de Armenia ocuparon la localidad azerbaiyana de Shusha el 8 de mayo de 1992 y Lachin el 17 de mayo de 1992.

En la reunión del Comité de Altos Funcionarios de la OSCE celebrada en Helsinki el 21 de mayo de 1992, los representantes de 51 países, excepto Armenia, votaron a favor del borrador propuesto por el representante de Estados Unidos, en el que se pedía la retirada de todas las fuerzas militares extranjeras en la región, enfatizando en la integridad territorial de Azerbaiyán. Como no se llegó a un consenso, el proyecto de ley se convirtió en una decisión.

La escalada de los combates entre ambas naciones en el verano de 1992 llevó a los observadores internacionales a mediar nuevamente. El 26 de agosto de 1992, el presidente de Kazajistán, Nursultán Nazarbáyev, intentó declarar un alto el fuego.

El 27 de agosto, el presidente del Grupo de Minsk, Mario Raffaelli, visitó Azerbaiyán y Armenia, respectivamente, y pidió un alto el fuego y el inicio de las negociaciones para la Conferencia de Minsk.

Los primeros resultados se lograron con la firma de la Declaración de Almá-Atá el 27 de agosto de 1992 entre los Ministros de Relaciones Exteriores de Azerbaiyán, Armenia y Kazajistán. Según lo previsto en esta declaración, se estableció un alto el fuego en el Alto Karabaj a partir del 1 de septiembre de 1992.

El 3 de septiembre de 1992, las partes siguieron los llamados del Grupo de Minsk y firmaron un protocolo en el distrito fronterizo de Ijevan en Armenia para implementar este documento. El grupo de trabajo tripartidario inició sus actividades los días 14 y 15 de septiembre de 1992. Sin embargo, Armenia nuevamente rechazó la Declaración de Almá-Atá y los esfuerzos de paz de Kazajistán no fueron concluyentes.

El 20 de febrero de 1993 se iniciaron en Italia las conversaciones de Roma con la participación de los representantes de Azerbaiyán, Estados Unidos, Armenia, Rusia y el presidente de la Conferencia de Minsk, Mario Raffaelli. Como resultado de las negociaciones, se acordó que los observadores deberían visitar el Alto Karabaj, al menos para asegurar el cese al fuego, a pesar de que no se pudo llegar a un acuerdo entre las partes para un fin del conflicto.

El 27 de marzo de 1993, Armenia lanzó un ataque contra la región de Kelbajar, uno de los corredores que conecta a Armenia con la antigua Región Autónoma del Alto Karabaj de Azerbaiyán, y el 3 de abril de 1993, Kelbajar fue ocupada completamente por Armenia.

El 30 de abril de 1993, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó por unanimidad la resolución 822, que condenaba la ocupación de Kelbajar y preveía el fin inmediato e incondicional de la ocupación. El 3 de mayo de 1993, bajo el liderazgo del presidente ruso Borís Yeltsin, Rusia, Turquía y Estados Unidos anunciaron el lanzamiento de una iniciativa de paz en el marco del proceso de la OSCE.

Azerbaiyán aceptó las propuestas de las partes para la continuación de las negociaciones de paz en el marco de la OSCE a partir del 17 de mayo de 1993 a condición de que las fuerzas armenias se retiraran de Kalbajar hasta el 14 de mayo de 1993. Armenia no aceptó la propuesta y el proceso quedó nuevamente estancado.

A pesar de violar las resoluciones del CSNU, Armenia no fue sancionada

En la reunión celebrada en Roma del 3 al 4 de junio de 1993 los representantes de Estados Unidos, Rusia, Francia, Turquía, Italia, Alemania, República Checa, Suecia y Bielorrusia prepararon un nuevo documento para la resolución del conflicto armenio-azerbaiyano.

El "Plan de Acción de Emergencia" para la implementación de la resolución 822 del Consejo de Seguridad de la ONU y la continuación de las negociaciones en el marco de la OSCE fue aceptado y presentado a las partes.

Según el "Plan de Acción de Emergencia", Armenia debía comenzar a evacuar la región de Kelbajar completamente a partir del 15 de junio de 1993 y el proceso de evacuación debería completarse para el 20 de junio y, a partir del 1 de julio de ese año, 50 observadores de la OSCE deberían estar presentes en la región. Seguido a esto, las negociaciones en el marco de la Conferencia de Minsk tenían que reanudarse, a más tardar, el 7 de agosto de 1993.

Azerbaiyán aceptó y firmó este plan de paz de los nueve países. Armenia aceptó de igual manera el plan pero continuó ocupando tierras azerbaiyanas. Hasta finales de 1993, Armenia siguió ocupando territorios azerbaiyanos, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó nuevas resoluciones y la OSCE siguió presentando nuevos "planes de acción de emergencia". Aunque Armenia no implementó las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y los planes de acción de emergencia de la OSCE, Ereván no fue sujeto a sanciones económicas.

El proceso de solución está bajo el control de tres copresidentes

Aunque Rusia tuvo el papel principal en el establecimiento de un alto al fuego entre Azerbaiyán y Armenia en mayo de 1994, la OSCE también se convirtió en parte del proceso. En la Cumbre de la OSCE en Budapest celebrada en diciembre de 1994, se modificó la estructura del Grupo de Minsk y se creó un sistema de copresidencia en lugar de un sistema de presidencia única.

En esta reunión, Rusia recibió el estatus de copresidente permanente dentro del Grupo de Minsk, pero se decidió que la OTAN y Rusia deberían formar una fuerza conjunta de mantenimiento de la paz. Con esta decisión, la OSCE redujo su influencia otorgando a Rusia la copresidencia permanente del Grupo de Minsk y, paralelamente, trató de evitar que la solución del problema saliera del marco de la OSCE y del control de Rusia.

Durante las reuniones de Minsk en 1995-1996, se nombraron copresidentes separados tanto para la Conferencia de Minsk como para el Grupo de Minsk. Durante este período, la mayoría de los miembros del grupo participó en las reuniones en el marco del Grupo de Minsk y el problema aún no había pasado al sistema de los copresidentes.

Después de la Cumbre de Lisboa de 1996, se realizaron algunos cambios en cuanto a la copresidencia del Grupo de Minsk de la OSCE. Primero, a principios de enero de 1997, se nombró a un copresidente en representación de Francia para el Grupo de Minsk. Luego, se nombró un copresidente estadounidense al lado de los copresidentes ruso y francés.

El 14 de febrero de 1997, el ministro de Relaciones Exteriores de Dinamarca y presidente de la OSCE, Niels Helveg Petersen, aprobó a los nuevos copresidentes del Grupo de Minsk de la OSCE. Por lo tanto, comenzó el sistema de copresidentes tripartitos del Grupo de Minsk de la OSCE y estos tres copresidentes (Francia, EEUU y Rusia) casi monopolizaron el proceso de paz entre Armenia y Azerbaiyán, algo que continuó hasta septiembre de 2020.

Hasta la fecha los copresidentes han presentado numerosas propuestas para la resolución del conflicto. Entre estas propuestas, se encuentra un borrador de un posible acuerdo de paz, que incluía los planes más completos para la solución del problema, presentados a las partes en 1997 y 1998.

Debido a que las primeras dos propuestas fueron aceptadas por Azerbaiyán pero rechazados por Armenia, los copresidentes del Grupo de Minsk de la OSCE sintieron la necesidad de presentar el tercer borrador. Azerbaiyán no aceptó la tercera propuesta preparada por el copresidente ruso ya que estaba destinada a eliminar la integridad territorial de Azerbaiyán.

Los copresidentes presentaron nuevas iniciativas en 1999, 2001, 2004 y 2007 y trataron de iniciar nuevos procesos de paz. El 29 de noviembre de 2007, los ministros de Relaciones Exteriores de Azerbaiyán y Armenia, Elmar Mammadyarov y Vardan Oskanyan, se reunieron con los copresidentes del Grupo de Minsk de la OSCE en Madrid, la capital de España.

En esta reunión, los copresidentes del Grupo de Minsk presentaron a Mammedyarov y Oskanian una nueva propuesta (más tarde denominada "Principios de Madrid") sobre los principios básicos para la solución del conflicto del Alto Karabaj. Sin embargo, a pesar de que Armenia aceptó esta propuesta, el proceso quedó estancado debido a que la parte armenia se comportó de manera contraria al acuerdo. Los Principios de Madrid fueron revisados y presentados nuevamente a las partes en 2009, pero tuvieron un destino similar.

En abril de 2016, tras una nueva ofensiva militar armenia, la intensificación de los conflictos entre los dos países "movilizó" a los copresidentes para buscar una solución y se pusieron sobre la mesa nuevas propuestas, definidas como el "Plan Lavrov". Aunque Armenia no se opuso a este plan, no tomó ninguna medida y continuó su ocupación en territorio azerbaiyano.

El sistema de copresidencia del grupo prolonga los desacuerdos

Especialmente desde 2008, Azerbaiyán ha invitado a los copresidentes a realizar esfuerzos más serios para resolver el problema en el Alto Karabaj, cumplir con las reglas básicas del derecho internacional y aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre el tema.

Tanto Azerbaiyán como Turquía, y en algunos casos Irán, han culpado al sistema de copresidencia del grupo de la OSCE de permitir la ocupación armenia en el Alto Karabaj debido a su falta de resolución.

El sistema de copresidentes pareciera trabajar como si su tarea principal no fuera resolver el problema, sino prolongar el estancamiento del Alto Karabaj.

Los copresidentes han saboteado constantemente la búsqueda de diferentes soluciones al no contribuir a la solución final del problema y han hecho insistentes declaraciones de que solo ellos están autorizados para resolver la disputa.

Después del inicio de una operación militar integral por parte de Armenia en la línea fronteriza con Azerbaiyán en julio de 2020, que causó la muerte de varios soldados y civiles azerbaiyanos, los funcionarios azerbaiyanos pidieron insistentemente a los copresidentes del Grupo de Minsk y las organizaciones internacionales que tomaran medidas efectivas para evitar nuevas intervenciones militares de Armenia.

Sin embargo, debido a que no se tomaron estas medidas, a partir del 27 de septiembre Armenia lanzó una nueva serie de ataques contra Azerbaiyán. En respuesta, Azerbaiyán comenzó una campaña para liberar sus tierras de la ocupación de Armenia. En consecuencia, Azerbaiyán tuvo que hacer lo que el Grupo de Minsk no pudo lograr, ya que el sistema de copresidentes no logró llegar a una solución efectiva en casi 26 años.

Este proceso también afectará el destino del Grupo de Minsk y sus copresidentes. Si Azerbaiyán concluye esta operación con éxito, y si puede garantizar la implementación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, entonces el Grupo de Minsk o los copresidentes ya no serán necesarios.

Ver también: Presidente del parlamento turco: “líderes de Armenia podrían ser juzgados por crímenes de guerra” 

Si Azerbaiyán no libera todos sus territorios ocupados por medios militares y continúa las negociaciones de paz (método militar + diplomático), esta vez el Grupo de Minsk y el copresidente tendrán que reformarse.

[Araz Aslanli es el director del Departamento de la Academia Estatal de Aduanas de Azerbaiyán y también es jefe del Centro del Cáucaso para Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos (QAFSAM)]

*Camilo Hernández contribuyó a la redacción de esta nota.

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