Politique

Tunisie : "Quand l'inachèvement de la Constitution rend le Législatif plus fort" (Slim Laghmani)

Le chef du Gouvernement, maillon faible aux pouvoirs les plus larges, dans un système politique qui a réduit au maximum les prérogatives du chef de l'État et où l'ARP trône.

1 23   | 20.01.2021
Tunisie : "Quand l'inachèvement de la Constitution rend le Législatif plus fort" (Slim Laghmani)

Tunisia

A.A / Tunis / Slah Grichi


Professeur à la Faculté des Sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, ex-président de l'Association tunisienne de Droit constitutionnel, auteur de livres et d'études pointues, Slim Laghmani est considéré par ses pairs comme une référence en la matière. Dispensant des cours magistraux sur la Philosophie du droit, ses avis et ses interprétations juridiques sont recherchés et écoutés, ce qui explique, par exemple, que feu Béji Caïd Essebsi l'ait sollicité pour faire partie des neuf membres de la COLIB (Commission pour les libertés individuelles et l'égalité), chargée de préparer, à l'intention de la présidence de la République, un rapport relatif à des réformes législatives qui soient conformes à la Constitution de 2014 et aux normes internationales, en matière de droits de l'Homme.

Slim Laghmani a bien voulu répondre aux questions de l'Agence Anadolu.

La Constitution semble avoir mal délimité les prérogatives de l'Exécutif, ce qui explique les frictions, voire les conflits entre le président de la République et le chef du Gouvernement...

La Constitution a été écrite de telle sorte que l'Exécutif soit divisé entre le chef du Gouvernement et le président de la République. Matériellement et en termes de compétences, c'est le premier, désigné, qui a l'essentiel des pouvoirs exécutifs, alors que le second a, pour lui, la grande légitimité, à savoir celle du suffrage universel.

Une sorte de balance que je dirais presque paradoxale, où la tête de l'Exécutif qui a le plus de pouvoir, n'a pas la légitimité de la deuxième qui, elle, détient le moins de compétences. Cela peut être source de conflits possibles.

Cette situation, presque paradoxale, imposée par la Constitution de 2014, doit son origine a la méfiance vis à vis de l'Exécutif, héritée des expériences passées (entre 1956, date de l'indépendance et 2011) où les deux chefs d'Etat que la Tunisie a connus, en l'occurrence Bourguiba et Ben Ali, détenaient pratiquement tous les pouvoirs. Cela explique que lorsqu'il y a eu révolution et écriture d'une nouvelle Constitution, on a cherché à limiter au maximum les pouvoirs du représentant de l'Exécutif, en lui "accolant" une deuxième tête, sans vraie légitimité, mais avec plus de compétences.

Le législatif a ainsi tout fait pour être le vrai décideur...

Il faut faire la distinction ici, car ce n'est pas exactement le pouvoir législatif, mais l'Assemblée constituante qui en a voulu ainsi. C'est que cette dernière était maîtrisée par les partis politiques et une minorité d'indépendants, avec un équilibre des forces favorable à Ennahdha et à ses deux alliés, Attakattol et le Congrès pour la République. Tous, y compris l'Opposition, notamment la Gauche, représentée par le Front populaire qui avaient en commun la même méfiance vis à vis de l'Exécutif et la concentration des pouvoirs, ont créé ce système; pas une entité abstraite de députés (le législatif).

Le maître-mot était d'éviter la concentration des compétences au profit du chef de l'Exécutif pour empêcher les éventuels abus. C'est ce qui explique que cette partie de la Constitution qui traite du régime politique et des rapports entre les pouvoirs, soit la plus complexe et la plus problématique.

Quelles sont alors les pouvoirs du président de la République ?

La Constitution a attribué au chef de l'Etat des compétences dans deux domaines, affaires étrangères, d'un côté et défense et sécurité intérieure, de l'autre. Mais si c'est lui qui définit la politique du pays en matière de relations extérieures, de défense et de sécurité nationale, il doit le faire après concertation avec le chef du Gouvernement. En d'autres termes, même là, son pouvoir est tronqué, ce qui illustre très bien la méfiance que nous avons évoquée. Il est clair que les constituants se sont appliqués à ne pas donner au président de la République un "morceau" de pouvoir à lui tout seul. Il est toujours en partage. Et puis qui va mettre en œuvre ses politiques relatives aux domaines qui lui reviennent ? C'est l'administration qui, elle, relève exclusivement du chef du Gouvernement.

En fait, il y a très peu de secteurs où il est son libre arbitre et où il peut ne consulter personne. C'est le cas pour les décorations, la désignation du Mufti de la République (la plus haute autorité religieuse), l'accord de grâce et la promulgation des lois. Pour tout le reste de ses compétences, on associe à leur exercice, soit l'autre tête de l'Exécutif, sur consultation ou par concertation, soit le Parlement lui-même.

Le président de la République ne peut-il pas, vu la dégradation de la situation, invoquer l'État d'urgence ?

La Constitution a prévu dans son article 80, l'état d'exception. Il s'agit d'une situation où face à un grave danger qui menace le pays, le président de la République peut prendre les mesures qui s'imposent. En France, on qualifie ce cas de figure de "dictature constitutionnelle". L'association de ces deux mots signifie qu'il a les pleins pouvoirs, mais accordés par la Constitution. Seulement, même dans ce cadre là, il n'agit pas seul. En effet, pour déclarer l'état d'exception et mettre en application les mesures qu'il compte prendre, il doit consulter le chef du Gouvernement et le président du Parlement.

Il revient de surcroît, un mois après l'exercice de ces prérogatives exceptionnelles, devant la Cour constitutionnelle -qui n'existe pas encore- qui évalue la situation pour dire si l'on est dans un contexte d'exception ou pas. Donc, même dans ce domaine dont les médias tunisiens parlent beaucoup, ces derniers temps, en évoquant les rapports entre Kais Saied et Hichem Mechichi, le chef de l'Etat n'est pas seul maître à bord. Aussi ne peut-il y avoir de conflit entre uniquement les deux têtes de l'Exécutif.

S'il y a conflit, l'Assemblée est nécessairement partie prenante, pour la simple et bonne raison que le chef du Gouvernement en est issu. On l'a, d'ailleurs, vu ces six dernières années, lors des problèmes qu'il y a eu entre les deux têtes de l'Exécutif, le Parlement était toujours impliqué, soit en tant que cause soit en tant qu'intervenant.

C'est que le président de la République n'a pas le droit de démettre le chef du Gouvernement, même si c'est lui qui l'a désigné (le cas de Mechichi). Il peut toutefois demander à l'Assemblée de lui retirer le vote de confiance.

Si cette dernière le suit, elle dépend, sous peine d'être elle même dissolue, de la formation d'un nouveau gouvernement et de son approbation. Si, par contre, il est confirmé une première fois, puis une seconde, au cas où le chef de l'Etat persiste et réitère sa demande, c'est ce dernier qui est considéré comme démissionnaire.

Donc, ici et là, c'est l'ARP qui arbitre et qui décide. Par conséquent, si le chef du Gouvernement et le Président de la République en arrivent à vouloir en "découdre", le conflit se transpose automatiquement et devient un tête à tête entre ce dernier et le Parlement. Le chef du Gouvernement en est un objet, pas du tout un acteur.

Beaucoup de Tunisiens appellent justement à la modification, au moins partielle, de cette Constitution. Pourquoi ne le fait-on pas?

Soit, ce régime, notamment en ce qui concerne le rapport des pouvoirs, est jugé par certains ou par beaucoup, peu satisfaisant et on veut le changer. Evidemment, on peut toujours le faire, mais cela va poser des problèmes et des interrogations. Si on le faisait, on modifierait, d'abord, une Constitution qui n'a pas encore été complètement réalisée, puisque des instances indépendantes prévues par la Constitution, n'ont pas encore été instituées, notamment la Cour constitutionnelle, sans l'avis de laquelle, aucun article ne peut être révisé, selon cette même Constitution.

Ensuite, qui garantirait, si une majorité parlementaire proposait de passer outre cette exigence, qu'elle se limiterait au régime politique, ne s'attaquerait pas, avec les conflits et les équilibres actuels, aux libertés et aux droits fondamentaux, à la liberté de conscience, ne toucherait pas aux instances indépendantes? Car une fois le processus entamé, rien n'interdira à la majorité à l'ARP de proposer toutes sortes de modifications, si elle juge, par exemple, que certains articles sont trop en rupture avec l'identité, avec le conservatisme ambiant. Qu'est-ce qui la retiendrait? Juridiquement, rien. C'est une question de majorité.

Mechichi semble avoir fait choix et s'être rangé du côté de la majorité à l'ARP, au détriment de Saied. Qu'en pensez-vous?

A mon sens, Mechichi, proposé par Kais Saied et qui est passé, grâce notamment, au soutien du bloc composé d'Ennahdha, Qalb Tounes et Al Karama, est en train de faire de l'équilibrisme. Il ne peut pas effaroucher ces derniers dont il dépend, ni entrer carrément en conflit avec la source de sa première légitimité, même si elle lui reproche certains griefs.

Je pense personnellement que, contrairement à ce qui se dit, il réussit jusque-là, à se situer dans un juste milieu entre les deux. On ignore s'il pourra tenir longtemps dans cet exercice fort difficile (NDLR: cet entretien s'est tenu avant le remaniement ministériel).

C'est que dans le régime politique tunisien, il est de ce fait paradoxal, à savoir que le chef du Gouvernement devient objet dans tout conflit politique, même quand c'est lui qui le provoque; en ce sens qu'autant sa "naissance" que la fin de sa mission ne dépendent pas de lui. Pourtant, entre les deux bouts, c'est lui qui a le plus de compétences. Aussi peut-on dire qu'en termes de désignation et de cessation de son exercice, il est le maillon le plus faible et le Parlement le plus fort.

La Constitution prévoit quand même des cas où le chef de l'État peut dissoudre l'ARP...

Disons d'abord, que la notion de dissolution du Parlement est propre aux régimes démocratiques parlementaires. Sa philosophie consiste à faire arbitrer le peuple dans un conflit qui oppose ses représentants au chef d'État ou du Gouvernement, en tant que tête de l'Exécutif. Ce dernier dissout le Parlement et appelle à des élections. Si la majorité tombe, il obtient gain de cause, mais si elle est réélue, il démissionne. C'est pour cela que le régime parlementaire est réellement démocratique.

Ce n'est pas le cas de la Tunisie. La Constitution a prévu, en plus du cas du retrait de confiance du gouvernement qu'on a abordé plus haut, deux autres où il est possible de dissoudre l'ARP. Le premier, explicite, est clairement exprimé dans l'article 89 de la Constitution. Si au bout de deux tentatives dans un délai d'un mois chacune, les personnalités désignées par le parti ayant obtenu le plus de sièges aux législatives, puis par le président de la République, n'enlèvent pas le vote de confiance, ce dernier dissout l'Assemblée.

Le deuxième cas, implicite, est celui où le chef du gouvernement démissionne et où la personnalité désignée par le président, n'obtient pas la confiance de l'ARP dès la première tentative. Là, la Constitution prévoit l'application de l'article 89, sans mentionner le terme "dissolution". Nous aurions vécu cette situation, si après la démission de Fakhfakh, le gouvernement de Mechichi avait été rejeté.

Dans tous les cas, la dissolution est transfigurée et n'a plus sa signification fondamentale à faire arbitrer le peuple à propos d'un conflit entre les pouvoirs, puisqu'elle est liée à une question de désignations et de votes de confiance que la majorité peut toujours accorder, même à contre-cœur pour ne pas prendre le risque d'aller à de nouvelles élections.

Vous avez dès début 2011, défendu un autre système politique...

Les régimes parlementaires sont de deux sortes. Le chef de l'État y est soit désigné (par hérédité, dans les monarchies ou par le Parlement comme en Italie), soit élu au suffrage universel, ce qui est le cas du Portugal. Et c'est justement cet exemple que j'ai défendu lors des débats constitutionnels de mars 2011. Le chef de l'Etat y a très peu de compétences, mais c'est lui le garant de la Constitution et de la pérennité de l'État démocratique, des droits de l'Homme et des libertés.

En tant que tel, il peut dissoudre aussi bien le Parlement que le gouvernement et en appeler à l'arbitrage populaire, lorsque ceux-ci dévient ou menacent, ce pour quoi le peuple l'a élu.

L'Assemblée constituante a opté pour le régime actuel que nous autres constitutionnalistes appelons "dualiste", avec un Exécutif à deux têtes. Un choix qui explique en partie les jeux et les enjeux auxquels nous assistons.


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