Irán y China firmaron el 27 de marzo de 2021 un acuerdo de cooperación de Asociación Estratégica Integral para los próximos 25 años. Un borrador del documento ya se había filtrado en julio de 2020 y en su momento generó gran controversia.
El borrador de 18 páginas prevé una intensa cooperación entre los dos países en la producción de petróleo, transporte y seguridad; actividades de desarrollo de infraestructura ferroviaria, vial y portuaria en Irán, que son importantes para la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China; el uso de monedas nacionales en actividades bancarias internacionales; y finalmente en otros sectores estratégicos como defensa, militar y tecnologías de la información. [1]
Aunque las cifras sobre la cooperación en los sectores mencionados no se compartieron oficialmente, se informó que China invertirá USD 280 mil millones en el sector energético de Irán y USD 120 mil millones en sus actividades de desarrollo de infraestructura, para un total de USD 400 mil millones. [2] A cambio de estas inversiones, Irán le venderá petróleo a China de forma permanente, a un precio relativamente bajo. [3]
Los expertos internacionales ven el acuerdo China-Irán, según su contenido y oportunidad, como una maniobra política contra el acuerdo nuclear de 2015, que ha estado en el foco de las administraciones de Washington y Teherán.
Algunos afirman que la indecisión de la Administración de Joe Biden para volver al acuerdo nuclear con Irán está acercando cada vez más a Teherán y Pekín, mientras que otros ven el acuerdo como un "cambio de juego" para el país persa.
Sin embargo, dada la experiencia reciente de Irán tanto con China como con Estados Unidos, podemos argumentar que el acuerdo no es un "cambio de juego" para la política exterior iraní en la arena internacional, sino más bien "una parte del plan actual". Esto se debe a que este problema es esencialmente global y trasciende las relaciones de Irán con los dos países, está entrelazado con la rivalidad entre Estados Unidos y China y se mueve en ciclos a nivel regional.
En este contexto se deben considerar tres puntos para evaluar en profundidad el impacto del acuerdo en las relaciones bilaterales: la dinámica de la transición de poder global entre China y EEUU; la política general de China en Oriente Medio y la política de “multilateralismo” seguida por Irán en el mundo.
Al considerarse a sí mismo como el actor más importante que da forma a la estructura económica y política del sistema mundial de la era postsoviética, Estados Unidos comenzó a ver a China como un competidor en crecimiento a partir de mediados de la década de 2000, debido a su agresiva política de modernización que empezó a dar frutos económicos.
De hecho, cada vez más proyecciones indican que se producirá una transición de poder global entre EEUU y China para 2050, considerando el rápido aumento del gigante asiático en la capacidad de producción, así como su consumo de energía, Producto Interno Bruto (PIB) y gastos militares.
Estos indicadores, empero, no son suficientes para la finalización de una transición de poder mundial, ya que el cambio real comienza cuando el Estado emergente exhibe el potencial de establecer un orden alternativo contra los principios, reglas e instituciones del actual sistema internacional.
Dentro de este marco, con sus principios, reglas e instituciones, el sistema internacional actual, inspirado en las estructuras económicas y políticas de Europa y Estados Unidos, refleja valores políticos y económicos liberales, con el objetivo de perpetuar la distribución actual del poder entre los Estados y proporcionar diversos beneficios económicos y políticos para los actores que ya estaban o se integrarían al sistema.
China, sin embargo, tiene una visión de la modernización completamente diferente, a pesar de ser un actor integrado en las instituciones del sistema internacional actual: una visión alternativa de la modernización, implementada a través de una capacidad estatal fuerte e intervencionista, que prioriza el desarrollo y el crecimiento económico sin incorporar en el proceso las estructuras sistémicas sociopolíticas liberal-democráticas, previstas por las prácticas de modernización políticamente liberales.
Con la Iniciativa de la Franja y la Ruta, que se lanzó en 2013, podemos ver que esta visión alternativa china de la modernización se está introduciendo gradualmente en países extranjeros. De hecho, en más de 70 de ellos, subdesarrollados o en vías de desarrollo; especialmente en los países turcos de Asia central, el subcontinente indio y Europa oriental. China ya había patrocinado y ejecutado megaproyectos destinados a mejorar el desarrollo, el comercio y la inversión.
La distinción más significativa entre los megaproyectos de mega desarrollo intercontinental de China y los de bloques similares, como la Unión Europea (UE), fue que China no impuso ninguna condición política a los países cooperantes.
En este sentido, China subrayó muy enfáticamente los principios de “soberanía nacional”, “cooperación basada en la mentalidad de ganar-ganar” y “un sistema internacional multilateral” tras cada uno de los acuerdos firmados con cada país. Dejó muy claro que no estaba entrando en una alianza política o militar con ellos que pudiera terminar siendo una relación patrón-cliente. Que estaba estableciendo meramente una alianza estratégica con ellos con el único foco en el comercio y la inversión, y no preveía ninguna reforma en las estructuras políticas internas y los regímenes de los países en cuestión.
Estos compromisos hicieron que estos proyectos fueran muy atractivos para los países de las regiones mencionadas; países con características en gran parte autoritarias que hasta ahora no habían logrado impulsar seriamente sus programas de desarrollo económico. Esto generó preocupaciones de que un modelo alternativo de modernización y desarrollo podría extenderse mucho más allá del Atlántico, especialmente a Eurasia.
A partir de 2016, China comenzó a prestar especial atención a Oriente Medio. Con su enorme capacidad de producción, China era básicamente la fábrica del mundo y Oriente Medio era el tanque de combustible que la mantenía en funcionamiento. Por lo tanto, el establecimiento de relaciones más estrechas con los países de Oriente Medio, ricos en petróleo, muchos de los cuales son aliados de Estados Unidos, formó la base de la política exterior china en esa región.
China emitió el Documento de Política Árabe en 2016 e indicó que estaría fortaleciendo sus relaciones con los países de la región con la “Declaración de Acción sobre la Cooperación China-Estados Árabes”, que emitió durante el VIII Foro de Cooperación China-Estados Árabes en 2018. [4]
En el proceso, se firmaron varios acuerdos de la Iniciativa de la Franja y la Ruta con países como Arabia Saudita, Sudán, Irak, Emiratos Árabes Unidos, Catar, Kuwait, Egipto y Marruecos; algunos de estos países fueron aceptados como miembros fundadores del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura.
También se inició la cooperación en los sectores de energía renovable, petróleo, electricidad y energía nuclear civil. [5] En respuesta a estas inversiones, China aumentó sus compras de petróleo de los Estados del Golfo ricos en petróleo, y profundizó su compromiso con la región a través de un aumento en las compras del combustible.
Al firmar acuerdos de cooperación con estos Estados árabes, China no basó su propia política árabe en las estructuras políticas de estos países ni en sus vínculos con Estados Unidos. Tampoco pretendía reemplazar a Estados Unidos, que seguía siendo una potencia militar en Oriente Medio. Esto se debió al hecho de que la supervivencia de los proyectos de inversión e infraestructura de China en Oriente Medio, así como la seguridad del transporte del petróleo comprado en el Golfo, dependían de la presencia militar estadounidense, que mantenía bajo control esta zona volátil y plagada de conflictos, aunque de forma limitada.
Como resultado, la entrada de China en Oriente Medio significó una confrontación económica con EEUU, pero al hacerlo, el país asiático tuvo mucho cuidado de no dar a entender que tenía la intención de convertir su participación en una lucha por el poder militar y político. Además, aunque no era un Estado árabe, había otro país de Oriente Medio con el que China cooperaría intensamente durante el mismo período y eventualmente se enfrentaría a Estados Unidos en la arena internacional: Irán.
Si bien se pueden observar patrones de máxima coherencia en las relaciones de Irán con otros países de la región, siempre que sus intereses ideológicos y estratégicos sean compatibles, sus relaciones con las potencias mundiales pueden definirse como más indecisas y ambivalentes.
En este sentido, podemos ver que Irán sigue una política exterior multilateral en lugar de alinearse categóricamente con una superpotencia, y que busca maximizar sus ganancias manteniendo relaciones equilibradas e igualmente distanciadas. De hecho, en el momento en que el pragmático Gobierno de Hasan Rouhani estaba firmando en 2015 el histórico acuerdo nuclear con los Estados de la UE y EEUU, también mantenía intensas conversaciones con China.
Occidente estaba, en esencia, ofreciendo a Irán un paquete con precondiciones políticas implícitas e indirectas para el levantamiento de las sanciones. En consecuencia, se esperaba que Irán experimentara una transformación socioeconómica y política gradual como resultado de su integración en el sistema económico internacional y el statu quo de la energía nucleoeléctrica.
Desde la perspectiva iraní, el levantamiento de las sanciones impulsaría la cooperación comercial e inversora con China, más de lo que fortalecería su relación con Occidente. De hecho, con el levantamiento de las sanciones en 2015, China envió una fuerza laboral considerable a Irán, allanó el camino para que muchas empresas chinas medianas visitaran Irán en busca de oportunidades de colaboración y realizó un recorrido de exploración de la economía iraní.
Aunque la ruptura del acuerdo nuclear durante la presidencia de Donald Trump obstaculizó los lazos económicos de China con Irán, podemos ver que entre 2015 y 2021, el país asiático fue el mayor socio comercial directo o indirecto e importador de petróleo iraní. [6] A pesar de las sanciones, las compras de petróleo de China a Irán alcanzaron máximos históricos en marzo de 2021.
Por lo tanto, el acuerdo de 25 años firmado entre China e Irán, en marzo de 2021, no es un acuerdo político firmado por Irán como alternativa al acuerdo nuclear con EEUU, sino un documento que apoyará el potencial de desarrollo económico que viene con el acuerdo nuclear y ha sido una parte integral del plan desde 2015.
El contenido del acuerdo China-Irán se acerca al de los acuerdos estratégicos celebrados con otros aliados de Estados Unidos en la región. Por otro lado, cuando consideramos las conversaciones nucleares entre Estados Unidos e Irán, que todavía están estancadas en el mandato de Biden, vemos que el acuerdo China-Irán es percibido como una amenaza por parte de EEUU en términos de la transición de poder global entre China y EEUU. Esto se debe a que la firma de un acuerdo entre Pekín y Teherán, en una coyuntura crucial de las relaciones entre Estados Unidos e Irán, se percibe como un desafío directo a algunos de los principios, reglas e instituciones básicos del sistema internacional.
Para empezar, mediante el uso de mecanismos alternativos como el de la moneda nacional china en el comercio de petróleo y la banca conjunta, China está demostrando su capacidad para eludir las sanciones, que se consideran uno de los mecanismos disciplinarios más importantes del sistema internacional actual. Esto se percibe como un gran golpe a la eficacia de dichas imposiciones, el arma más poderosa de Estados Unidos a escala mundial.
En segundo lugar, al firmar este acuerdo con Irán, China se une al país persa en torno a un punto de vista alternativo sobre el sistema y su propio modelo de modernización, que apunta al desarrollo económico con una capacidad estatal fuerte e intervencionista, mediante la eliminación de las precondiciones políticas planteadas de forma encubierta por Occidente.
Esta situación, pone de manifiesto las amenazas que Estados Unidos siente que China plantea al sistema, mientras avanza hacia convertirse en una potencia global. En algunas de las últimas declaraciones que hizo Biden, existe claramente una percepción de amenaza sobre la rivalidad global entre el modelo de desarrollo chino y el liberal, que busca fortalecer los principios liberal-democráticos que la administración Biden ha estado tratando de reinsertar al mundo recientemente. [7] En resumen, el acuerdo entre China e Irán se considera un momento decisivo con respecto a la esperada transición del poder global entre China y Estados Unidos.
Según los indicadores actuales, incluso si el pacto nuclear con Estados Unidos se hubiera mantenido, Irán habría concluido un acuerdo estratégico con China y habría seguido una política exterior multilateral con las principales potencias internacionales. Por otro lado, dado el estancamiento actual con EEUU, el acuerdo con China puede tener consecuencias de largo plazo.
En primer lugar, con este acuerdo, Irán, que ha estado luchando por mantener las exportaciones de petróleo frente a las sanciones, ha obtenido una garantía de ventas de petróleo y desarrollo de infraestructura energética de China.
En particular, las nuevas regulaciones que se espera que se introduzcan en el sector bancario iraní, de conformidad con los términos del acuerdo, así como el uso de su moneda nacional en lugar del dólar en las ventas de petróleo, aliviarían, en cierta medida, la economía iraní.
Esta iniciativa económica parece tener el potencial de aliviar el aislamiento de Irán como resultado de las sanciones internacionales.
En segundo lugar, las asociaciones de desarrollo de infraestructura que se establecerán con China, ayudarán a los planes iraníes de convertirse en un centro de tránsito comercial, abriéndolo a las naciones vecinas, a través de nuevos proyectos de puertos marítimos, ferrocarriles y carreteras.
Por lo tanto, como patrocinador de los actores del Eje de la Resistencia, es decir, Líbano, Siria e Irak, a los que China tiene acceso limitado, Irán podría reforzar su poder económico y de reconstrucción en la región, mientras que China, por otro lado, puede reforzar su presencia económica en Oriente Medio.
En tercer lugar, se puede argumentar que la carta de triunfo más poderosa de Estados Unidos (las sanciones) por regresar al acuerdo nuclear se ha visto seriamente socavada. En este contexto, se destacan dos escenarios para el futuro del acuerdo nuclear.
En un primer escenario, el proceso de acuerdo nuclear podría acelerarse, en el que el único objetivo de la administración Biden es devolver a Irán al estatus quo nuclear internacional. En un segundo escenario, un acuerdo de seguimiento integral sobre los misiles balísticos de Irán, las actividades militares en la región y las relaciones con los países vecinos se agregan al acuerdo nuclear, lo que no presentaría un desarrollo positivo al regresar al acuerdo nuclear. Esto se debe a que Irán no hará concesiones a EEUU en estos temas, mientras tenga una carta de triunfo en la forma de un acuerdo con China, que tiene el potencial de suavizar las sanciones.
Finalmente, el acuerdo China-Irán no reemplazará las negociaciones de Irán con Occidente, como el acuerdo nuclear y otros tratados importantes como el GAFI, pero servirá como una carta de triunfo que inclinará la balanza a favor de Irán. La estrategia global de Irán no es tomar partido, sino utilizar todos los acuerdos que ha hecho y hará en el futuro con cada una de estas grandes potencias, como Estados Unidos, la UE y China, como una carta de triunfo eficaz. Este es el significado estratégico del principio de “multilateralismo en las relaciones internacionales”, que la diplomacia persa enfatiza continuamente.
*La autora es instructora en la Universidad de Sabanci, y su investigación se centra en la política exterior, la seguridad y la cultura militar iraníes, la geopolítica chií y el Eje de Resistencia en Oriente Medio.
**Juan Felipe Vélez Rojas contribuyó con la redacción de esta nota.
Las opiniones expresadas en este artículo pertenecen al autor y no reflejan necesariamente la política editorial de la Agencia Anadolu.
[1] https://www.eghtesadnews.com/بخش-سایر-رسانه-ها-61/348927-متن-فارسی-ویرایش-نهایی-پیش-نویس-قرارداد-ساله-ایران-چین-اسناد
[2] https://www.ntv.com.tr/dunya/tahranda-cin-ile-25-yillik-isbirligi-anlasmasi-nasil-yanki-buldu,evHBb9hwH065BZ6KgQTwnA
[3] https://www.nytimes.com/2021/03/27/world/middleeast/china-iran-deal.html
[4] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1576621.shtml
[5] http://www.chinaarabcf.org/chn/lthyjwx/bzjhywj/dbjbzjhy/P020180726404036530409.pdf
[6] https://www.reuters.com/article/us-oil-iran-asia-analysis/analysis-iran-slips-record-volume-of-oil-into-china-reaches-out-to-asian-clients-for-trade-resumption-idUSKBN2B00OL
[7] Ibid.
[8] https://www.reuters.com/article/us-usa-biden-china-idUSKBN2BH2ZE
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